2024年12月4日，美国食品药品监督管理局（“FDA”）发布了关于**预设变更控制计划（“PCCP”）**的最终行业指南，涉及利用人工智能（AI）功能的医疗设备软件（“最终指南”）。PCCP使设备制造商能够在初始营销申请中预先获得FDA授权的设备修改，而无需提交新的营销申请，这尤其适用于设计用于随时间演进的AI设备。最终指南详细说明了PCCP中应包含的信息以及适合纳入PCCP的AI设备软件功能（“AI-DSF”）的修改类型。
最终指南在结构和总体政策方法上与2023年4月发布的草案指南（“草案指南”，详见我们之前的Ropes & Gray 警报）基本一致。最终指南中值得注意的修订包括：范围扩大到所有AI设备，而不仅仅是机器学习（“ML”）设备；增加了关于PCCP与需要新营销提交的修改之间的相互作用、PCCP中修改描述部分应包含的内容以及标签考虑因素的详细信息；并澄清了多样性考虑、预期用途以及PCCP在药物-设备组合产品中的适用性。
最终指南建立在FDA近年来为开发和实施针对基于AI的软件的监管框架所做的努力之上，这种软件的迭代自修改特性并不完全符合FDA现有框架下的医疗设备修改规定。最终指南还继续发展PCCP政策，继FDA于2024年8月发布的关于一般医疗设备PCCP的草案指南之后（如我们在之前的Ropes & Gray 警报中所述）。
本警报总结了最终指南中的关键更新以及对医疗设备制造商、数字健康产品开发者及其他行业利益相关者的重点启示。
最终指南的关键更新
范围。草案指南特别关注机器学习（ML），即AI的一个子集，而最终指南适用于所有AI设备，理论上涵盖了更广泛的数字健康产品。尽管范围扩大，FDA在最终指南中指出，其建议主要针对ML设备，因为大多数包含PCCP的提交都是针对结合了ML的设备。此外，最终指南采用了与拜登政府2023年关于安全、可靠和值得信赖的人工智能开发和使用的行政命令相一致的AI和ML定义，该命令要求采取协调一致的联邦方法来应对AI。1
组合产品的适用性。行业利益相关者对草案指南的评论请求FDA明确PCCP如何应用于组合产品。利益相关者特别感兴趣的是FDA关于PCCP是否可以作为新药申请或生物制品许可申请的一部分，以及当器械和放射卫生中心（“CDRH”）不是主要审查中心时PCCP如何处理的指导。对此，FDA强调其关于PCCP的法定权限特别提到了器械审查途径，暗示PCCP不会被接受用于药物主导的组合产品。此外，FDA在最终指南附录中增加了一个设备主导的组合产品的PCCP示例场景：与已批准的光学成像药物共同包装的成像系统。
特殊510(k)中的PCCP。设备制造商在对草案指南的评论中倡导FDA允许在特殊510(k)中包含PCCP。然而，FDA在最终指南中明确表示，对于需要510(k)的设备，PCCP只能通过传统和简化的510(k)途径获得授权。
影响预期用途的修改。行业利益相关者在评论中请求更大的灵活性，希望在PCCP中包含影响设备预期用途的修改。对此，FDA在最终指南中略微放宽了立场。虽然FDA在最终指南中坚持认为PCCP下的修改应保持设备的预期用途（或对于510(k)批准的产品保持实质等效），但FDA承认，某些对使用指征的修改，例如指定与额外设备或组件一起使用，可能适合纳入PCCP。
描述拟议修改。最终指南提供了有关PCCP中修改描述部分应包含内容的更多信息。具体而言，最终指南建议制造商明确界定自动更新的范围，并提供有关预期更新频率的信息——从主要锁定设备的定期更新到持续更新的设备。
新营销提交中的PCCP修改。最终指南解释了根据授权PCCP进行的修改与不在PCCP范围内需要新营销授权的修改之间的相互作用。当提交新的营销申请以涵盖不在先前授权PCCP范围内的设备修改时，制造商应总结根据先前授权PCCP实施的修改，以便FDA了解当前的设备特性和性能。
标签考虑因素。对FDA提供更多关于标签影响的明确性的请求在提交的草案指南评论中占据了显著位置。对此，FDA在最终指南中重申，具有PCCP的AI/ML设备的标签应清楚说明该设备结合了机器学习并具有授权PCCP，以便用户了解该设备可能需要软件更新，这些更新可能会修改其性能、输入或使用。此外，最终指南澄清，标签应在实施修改时更新，包括“相关信息”，如哪些修改已实施、如何实施以及用户如何被告知已实施的修改，例如通过更新的使用说明。最终指南未解决行业要求FDA澄清标签更新可以通过电子标签而非仅物理标签完成的问题；FDA对此问题保持沉默。
PCCP的公共通知。FDA在草案指南中建议公开可用的设备摘要，如510(k)摘要、De Novo决定摘要或PMA安全性和有效性文件及批准令，应包含设备授权PCCP的描述，以支持透明度。FDA在最终指南中进一步解释，公开可用的设备摘要应适当包含计划的修改、测试方法、验证活动和实施修改所需的表现要求，以及用户如何被告知PCCP中规定的修改的实施情况。
多样性考虑。最终指南强调了FDA确保AI-DSF在开发过程中考虑到多样化人群需求的承诺。它“确认数字健康技术应设计和针对满足多样化人群的需求”，正如FDA在发布新指南时的公告中所述。最终指南建议，在开发PCCP时，制造商“应考虑预期使用人群（包括种族、民族、疾病严重程度、性别、年龄等，视具体情况而定）和预期使用环境，以确保设备在修改过程中继续反映这些人群和环境”。
行业启示
许多与我们之前警报中讨论的FDA关于所有医疗设备PCCP草案指南相关的考虑同样适用于AI-DSF背景。例如，关于PCCP中适当包含的修改数量和类型的模糊性可能会随着行业和FDA在PCCP方面的经验积累而变得更加明确。此外，获得PCCP授权需要大量的前期工作，目前尚不清楚所需的前期工作是否会实际导致修改的更快实施。以下是一些额外的要点：
对制造商质量管理系统的影响。最终指南未涉及PCCP与设备制造商质量管理系统之间的相互作用。由于最终指南侧重于营销提交建议，因此未解释设计控制要求如何适用于根据PCCP实施的修改。FDA修订的质量管理系统法规，如我们之前的Ropes & Gray 警报所述，将于2026年2月生效。在AI/ML设备制造商考虑可能的PCCP策略时，他们还应确保建立了系统和流程，以确保设备修改符合适用的质量系统要求。
强调Q-提交过程。FDA建议制造商利用Q-提交过程在正式营销提交前就多个主题寻求FDA反馈，包括在PCCP中包含使用指征修改以及PCCP下的自动更新计划。FDA坚持使用Q-提交过程为制造商提供个别反馈，这可能导致不同制造商之间FDA反馈的不一致。对通过Q-提交获取反馈的强调可能会使一些公司望而却步，不再追求PCCP。
展望2025。尽管特朗普政府对AI发展的具体影响尚不确定，但新政府预计会撤销拜登政府的AI行政命令，并用一个施加较少控制的政策取而代之。此外，为了促进AI发展，新特朗普政府可能会指示联邦机构采取更为宽松的AI监管方式。目前尚不清楚这些普遍的AI政策变化是否会影响FDA对AI医疗设备的监管，因为FDA已经在追求提供监管灵活性的政策。例如，PCCP概念最初由FDA在2019年的讨论论文中提出，并在2022年的《食品和药物管理局综合改革法案》中编入法典，旨在减轻行业监管负担。
- 2023年10月30日行政命令14110。
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