问题胶囊引发“双信封最低价中标法”热议

2012-08-10 08:58:25 来源：医药经济报转载

　　医药行业诟病基药“双信封最低投标价中标法”，尤其是“问题胶囊”的发生，将这一讨论推向高潮。赞同者认为，最低价中标是一个相对成熟和先进的评标原则和方法，对抑制当前的药价虚高起到了举足轻重的作用，其优点值得市场广泛推行。反对者则认为，最低价中标扰乱了市场规则，无法保障药品质量，倒逼生产企业缩减成本。或言施行最低价中标的条件尚未成熟，推行的负面影响令人担忧。

　　笔者以为，“双信封最低价中标法”从法制、机制上并没有错，之所以出现反对者所述的各种问题，也并非完全是双信封最低价中标所引发和造成，而是配套机制不健全，社会诚信、规范的评估机制和行业公信机制的缺失所致。

　　双信封最低价中标法并非医药行业首创。早在《中华人民共和国招标投标法》（下称《招投标法》）2000年1月1日施行时，就对此做了明确的说明和规定，并为双信封最低价中标法在各行业政府采购和招标中的应用提供了法律依据。10余年来，在政府采购、工程招标等诸多方面，此法得到了广泛应用。招投标施行经评审的最低价中标，这在经济发达国家的采购中早已得到广泛运用并成为一种国际惯例。

　　从理论上讲，经评审的最低价中标制度既符合法律规定，又符合市场经济法则，是市场经济发展的必然要求，是当前最先进、最公平的市场竞争方式。其突出优点是能最大限度地节省投资，实现投资效益最大化，体现了公开、公平、竞争的市场法则。由此可以断言，以双信封为基础的招标制度，必将成为药品招投标制度改革的方向。

　　药品招标多年来采用的是综合评议法，此法同样是《招投标法》规定的招标方式，但实施10年来，在解决药价虚高上发挥的作用并不尽如人意。

　　2009年安徽模式率先在基本药物招标中尝试性地引进“双信封”制，采用了最低价中标的规则，突破性地实现了中标价格与市场供货价的接近，继而国务院颁布了规范基本药物招标的56号文，将此种招标评标方式推广至全国。2011年，全国27个省按照此方式进行了基本药物的招标。基药招标的实施和价格的持续走低，使医药行业中长期存在的产品质量方面的一些问题暴露了出来。

　　最低价投标法的本质就是“价格竞争”，毋庸置疑，这正是目前基本药物双信封招标存在争议的焦点。如何完善最低价中标？如何建立配套机制？如何规避最低价中标带来的不利因素？如何使基本药物的招投标更科学、有效和公平……种种问题考验着国家医改的智慧，笔者认为，不妨从以下方面进行完善。

　　完善双信封技术标标准

　　如果技术标的设定形同虚设，商务标中“唯低价是取”，就会危害无穷；如果技术标起到了产品质量过滤的作用，那么“唯低价是取”就将成为科学的方法。

　　技术标标准究竟如何确定才算科学？目前各地招标中并没有统一的标准，通常以企业的规模、产品的销售数量、行业排名等作为指标，这就出现了同一产品在各地的技术评价结果不一致的情况。从科学上讲，这样的标准并不合理，大企业并不一定就意味着质量高，小企业也并不一定意味着质量低。企业的质量保证和管理体系、采购流程管理、技术管理、供货体系等才是药品质量的保证。最近医改办正在讨论5大项、29小项1000分的评价方式，较为全面地对技术标的评审进行规范，但还需进一步落地、进一步完善才更加符合实际。

　　关注成本价和标底价

　　《招投标法》第33条规定：投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或以其他方式弄虚作假，骗取中标。第41条规定：中标人的投标应当符合下列条件之一：（1）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（2）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。

　　近些年的药品招投标中，上述文件精神并没有得到很好地体现，因此，有专家提出了设立“地板价”的思路，但是，是否设定出科学合理的地板价就可以解决上述问题？难就难在由于各地、各企业的成本严重不一致，难以规定成本价的标准。

　　笔者认为，市场竞争本身就是平衡社会成本的最好手段，任何企业都不可能永远低于成本进行产品供应。与其规定成本，还不如推行标底中标——即通过市场调查和历史数据，确定产品的标底，经过技术标评审的企业以报价最接近标底作为中标的依据，中标价格作为医疗机构的销售价格，采购方与供货商采用议价的机制进行产品采购，差价归采购方。物价部门周期性地对产品标底进行动态调整，规范生产企业和采购方的利润。

　　提升企业自律和社会责任

　　如果每一家企业都能坚守原则，都能严格执行GMP、GSP、国家药典等标准和规范，都将为了人类的健康作为己任，那还会出现“问题胶囊”类似的事件吗？“问题胶囊”涉及诸多药企，其中不乏知名企业，这挑战的不是药品的质量，而是企业的自律和社会责任。突破道德和责任底线或者没有底线，看似政策、环境所逼，实则是企业和企业管理者自身的道德沦丧。

　　健全监督和惩罚机制

　　药品招标中曾出现假劣药，因此有人试图说明此乃招投标制度造成的。但是，没有药品招标，是否就不会出现假劣药？

　　药品招标是对合格产品的采购机制，不合格产品滥竽充数，又难以鉴别，是目前存在的严重问题。笔者认为，治理假劣药品不是靠招标的机制实现的，而是靠药品质量的监管机制和处罚机制。如果一家企业生产假劣药，一经查处则倾家荡产，那假劣药出现的几率一定会大大降低。违法成本过低、地方政府的过度保护等，是导致这一现象泛滥的根本原因。

　　经评审的最低价中标制度既符合法律规定，又符合市场经济法则，是市场经济发展的必然要求，是当前最先进、最公平的市场竞争方式。其突出优点是能最大限度地节省投资，实现投资效益最大化，体现了公开、公平、竞争的市场法则。以双信封为基础的招标制度，必将成为药品招投标制度改革的方向。