中国食品安全不仅要行政监管更需要法律支撑

　　日前，国务院印发了《国务院关于加强食品安全工作的决定》（下称《决定》），提出了食品安全的阶段性目标，计划用3年左右时间，使食品安全治理整顿工作取得明显成效，违法犯罪行为得到有效遏制，突出问题得到有效解决。

　　为促进食品安全监管责任的落实，《决定》首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。对于发生重大食品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优活动中实行一票否决。

　　毋庸置疑，这些内容足以让地方官员在“评优创建”作为政绩的逻辑中，把食品安全放在更重要位置。主要领导的“高度重视”，会形成执法力量的积聚效应，确实会有利于具体事件的解决。

　　此前，出现食品安全事件却难以对地方领导进行可预期的处理，这次国务院对该领域边界和预期的设定，有助于摆脱对于“不确定性”的焦虑。但问题也在于，纳入政绩考核只是行政监管一部分，整个食品安全网的建设，还需要有明确的法律支撑，让非法企业承担更高的违法成本，让广大消费者的维权得到积极公正的回应。

　　正如对股票市场“老鼠仓”、内幕交易、虚假陈述等股民恨之入骨的问题，一位资深证券律师曾建议，与其寄希望于证券监督机构通过自身力量来监管，还不如让千万有切身利害关系的股民自己监督，支持他们通过民事索赔（尤其是集体诉讼）来纠正股市的不正之风。

　　同理，对于解决食品安全问题，寄希望于用“考核”来挂钩“高度重视”的领导班子，只能解决部分问题。一些地方领导出于保护本地企业目的，不惜隐瞒和压制食品安全事件的现象，并不鲜见。更常态和更重要的监管，是支持消费者的法律诉讼途径。

　　虽然《决定》亦强调做好食品安全工作，需要有公众、媒体和社会组织广泛、有序的参与，构建群防群控工作格局，汇聚社会各方力量，形成食品安全工作的强大社会合力，但在支持和鼓励社会与公民通过司法手段维护食品安全方面，涉及不多，也不够明确。

　　单维度地通过加大打击食品安全犯罪行为力度，试图震慑违法犯罪分子，虽然也能取得一定的社会效果，但仍无法让公众彻底放心，因为还有许多食品安全问题并不一定涉及犯罪。

　　纵观近年的食品安全事件，在民事司法程序上，几乎没有出现有影响力的案件，而启用刑事诉讼程序则为数不少，后者的成本更高而作用面反而有限。

　　从法治国家的经验看，同一领域里，民事案件多于刑事案件才是正常情况。因为在民事领域，一方违背诚信原则，就可以作为索赔依据。面对生产者制假售假，或者生产、销售不合格食品，消费者当然有权在未及启用刑事处罚程序时就可以主张民事索赔。

　　但无论是“三聚氰胺”，还是“皮革奶”、“汞超标”等案，其中的民事诉讼要么没有提起，要么频频受阻。

　　实际上，对于食品安全事件，不能盲目依赖行政力量解决，善后处理小组也不宜包揽一切事务，做“一刀切”的安排。就像食用有毒有害食品的损害赔偿，各家各人的情况都有不同，后续情况也千差万别，用单一标准来决定赔偿数额，就不太符合实事求是的原则。

　　而这样的问题，恰好是司法所擅长的，它可以公平、公正和公开地处理每一个食品安全的案件，在法定程序内，通过原被告的举证和质证、主张和反驳，最终形成一个可以期待的判决。而通常，司法的判决所产生的示范效应，会比行政命令确定的标准更有参照性，也更贴合实际。

　　把食品安全问题与官员政绩考核的挂钩背后，其实意味着我们可以相信政府和官员，但同时，我们为何不能相信和依靠群众？他们有足够的理性和耐性，选择司法程序来保障和维护自身的食品安全问题。

　　现实中，大量不涉及犯罪的食品安全问题，都可以交给公众按照已有的法律程序完成权利主张，无论他们是个体名义还是集体名义。

　　这样一来，出现大量普遍却又不构成犯罪的食品安全问题，甚至不需动用行政力量进行处罚，也足以让大大小小的食品企业有“压力山大”的民事责任，尤其是消费者的集体诉讼，既可以形成庞大的舆论压力，同时也会有足够大的经济赔偿成本。即便构成犯罪，在行政和刑事处罚后，比如集体诉讼的民事程序介入，也会让立体式的食品安全防护网更加健全和有效。